【九评2020备审年报之三】徐磊：监委会规范性文件的备审拓展

监委会规范性文件的备审拓展

——九评2020备审年报之三

浙江大学光华法学院2018级硕士研究生  徐 磊

编者按

本文系2021年2月4日云端举行的浙大“备案审查研究小组”新年读书会（郑磊老师所指导学生的师门专题读书会）上的九篇发言稿之一。（“浙大公法”公众号近期将陆续推出“九评”主题报告中的六篇文稿，敬请关注。）

2018年3月第十三届全国人大第一次会议将监察委员会写入宪法，“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”，人大的监督对象从原来的“一府两院”变成了现在的“一府一委两院”。根据十三届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，国家监察委员会有权制定监察法规，同时规定监察法规纳入全国人大常委会备案审查工作的范围，全国人大常委会有权撤销与宪法法律相抵触的监察法规，这一点在2019年备案审查年度报告中已有体现。因此，国家监察委员会制定的监察法规已经通过立法纳入全国人大常委会的备案审查范围。但地方各级监察委员会基于监察管理工作而制定的监察规范性文件是否应当纳入同级人大的备案审查范围问题值得思考。

一、2020备审年报表现的进展

2020年备案审查年度报告中提到，全国人大常委会在本年度中积极推动《法规、司法解释备案审查工作办法》（2019年12月16日第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过，以下简称《工作办法》）的贯彻和执行，对31个省、自治区、直辖市人大常委会法制和备案审查工作机构组织培训，并推动各地区参照《工作办法》调整自身本案审查制度和体制机制。《工作办法》第五十五条规定，地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。2020年各省、自治区、直辖市也在积极响应全国人大常委会，参照《工作办法》制定本省的规范性文件备案审查条例。

依照2020年备案审查年度报告的统计，有16个省、自治区、直辖市已经或正在根据《工作办法》对备案审查方面的地方性法规进行修订；有20个省、自治区、直辖市已经根据《工作办法》的规定将属于人大监督对象的“一府一委两院”规范性文件全部纳入人大备案审查范围。

二、监委会规范性文件纳入备审范围的实践情况

根据现有可查的公开资料，自2018年3月监察委设立后，最早将监委会规范性文件纳入备案审查范畴的属黑龙江人大常委会。之后，随着《工作办法》的出台以及全国人大常委会的推动，各省、自治区、直辖市人大常委会也在积极着手制定地区的规范性文件备案审查条例。

2020年已有河北省、云南省、福建省、江苏省、新疆维吾尔自治区、天津市、辽宁省、湖北省和青海省等公布了本地区的规范性文件备案审查条例，且均将县级以上监委会规范性文件纳入备案审查范围，兑现了《工作办法》中将监委会规范性文件纳入备审范围的规定、实现了“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求。而在2018年修宪以后、《工作办法》出台以前的“空档期”内，广东省和内蒙古自治区所制定的规范性文件备案审查条例并未将监委会规范性文件列入备审范围。甚至，从内蒙古自治区授权县级以上监委会有权提出审查要求的规定对比来看，内蒙古自治区似乎有意将监委会规范性文件排除在备案审查法律监督之外，这在《工作办法》出台后，显得十分“不合时宜”。

表1  各省、自治区、直辖市人大常委会规范性文件备案审查条例制定情况

序号	省份	公布日期	实施日期	县级以上监委会规范性文件是否纳入备审范围	县级以上监委会是否有权提出审查要求
------2018年3月修宪新增监察委------
1	黑龙江省	2018年8月24日	2018年12月1日	是	是
2	广东省	2018年11月29日	2019年1月1日	否	否
3	内蒙古自治区	2019年11月28日	2020年1月1日	否	是
-------2019年12月16日委员长会议制定《工作办法》------
4	河北省	2020年3月27日	2020年5月1日	是	是
5	云南省	2020年6月11日	2020年7月1日	是	是
6	福建省	2020年7月24	2021年1月1日	是	是
7	江苏省	2020年7月31日	2021年1月1日	是	否（无审查要求制度）
8	新疆维吾尔自治区	2020年9月19日	自公布之日起实施	是	是
9	天津市	2020年9月25日	2020年11月1日	是	是
10	辽宁省	2020年11月24日	2021年2月1日	是	是
11	湖北省	2020年11月27日	2021年2月1日	是	是
12	青海省	2020年12月2日	2021年1月1日	是	是

实践中，各地区人大常委会对监委会规范性文件的备案审查工作是否已经开展？根据查到的现有资料看，地区人大常委会对监委会规范性文件的审查统计鲜有报道。从第三届“之江立法论坛”暨“合宪性视野下的备案审查”研讨会上黑龙江省人大常委会法工委主任时鹏远的发言中推测，直至2019年8月黑龙江省还未针对监委会规范性文件进行审查。

但是现实中，需要备案审查的监察规范性文件可能并不少。例如，云南省监察委员会就曾集中处理了3200余份监察规范性文件，其中多是由省纪委和原省监察厅联合制定的文件[1]。因此，由于监察规范性文件曾经的“缺覆盖”所造成的缺口[2]，地方人大常委会所面临的监察规范性文件审查工作挑战不小。地区人大常委会有必要借助规范性文件备案审查条例制定，逐步推进这项工作。

三、结语

规范性文件备案审查是人大及其常委会开展法律监督的重要职权。监委会规范性文件纳入备案审查的范围，符合党的十八届四中全会以及十三届全国人大常委会第七次会议提出的将所有规范性文件全部纳入人大备案审查范围的要求。但同时需要注意到，监察机关是具有政治属性的国家机关，人大常委会有必要考虑其特点，审慎地研究并明确列入审查的文件范围、审查内容以及处理程序等，既确保涉及监察工作的规范性文件合宪合法，又不逾越人大审查的正常“边界”[3]。

注释：

[1] 《云南：对3200份规范性文件进行集中清理》，中央纪委国家监委网站http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202005/t20200508_216896.html，最后访问时间：2021年1月26日。

[2] 参见郑磊、赵计义：《2019年备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2020年第2期。

[3] 王志华：《地方人大对监察委开展监督的路径探析》，载《浙江人大》2019年第10期。

“备案审查研究小组”新年读书会2020备审年报九评目次（有下划线的可点击阅读原文）：

报告主题一：总括性研读——全覆盖三进、审查方式四显、审查基准五展、探讨问题若干

报告人：王  翔  浙江大学光华法学院硕士研究生

报告主题三：监委会规范性文件的备审拓展

报告人：徐  磊  浙江大学光华法学院硕士研究生

报告主题四：政策改革、法律与备案审查的关系

报告人：游洋洋  浙江大学光华法学院硕士研究生

报告主题五：法院系统备案审查建设

报告人：黄东来  浙江大学光华法学院硕士研究生

报告主题六：民航发展基金的合宪性审查问题

报告人：曹娇娇  浙江大学光华法学院硕士研究生

报告主题七：移送审查工作的细化与推进

报告人：徐  京  浙江大学光华法学院硕士研究生

报告主题八：出租司机职业准入的户籍限制的合宪性审查问题

报告人：胡锦石  浙江大学光华法学院硕士研究生

报告主题九：备案审查中合宪性审查工作的推进

报告人：罗小杭  浙江大学光华法学院硕士研究生

新年读书会相关报道链接：

 

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